排险地方债

排险地方债

本报记者/杜丽娟

从政治局会议提出化解存量债务风险，到中央经济工作会议强调要化解地方政府隐性债务风险，2021年积极财政政策在“更可持续”和“适度支出强度”的要求下，地方政府债券发行规模也将适当收缩。

多位评级公司人士预测，2021年积极财政政策的主要发力点仍是专项债，考虑到2021年经济复苏仍不稳定，加之抗疫特别国债和扩大专项债额度等政策的退出，2021年新增专项债的发行规模会低于2020年的3.75万亿元，预计规模在3万亿～3.5万亿元左右。

债券提前下发预期

提前下发下一年度部分新增债券额度，成为近年来地方债发行方式的一种特点。“提前下发部分债券额度，从中央的角度考虑是希望地方政府通过这部分债券带动更多社会资本融资，从而拉动基建投资。”一位基层财政部门人士坦言。

对于提前下发的债券额度，全国人大常委会规定提前下达额度不得超过上一年度新增额度的60%。《中国经营报》记者梳理发现，2020年2月，财政部先后提前下达两批地方债新增额度，共计18480亿元，占2019年新增额度3.08万亿元的60%，达到债券额度的授权上限。

上述基层财政部门人士指出，按照人大常委会的规定，提前下发债券额度需要遵循不得超过上一年度60%的上限要求，但这一要求并非严格不能调整。2020年我们经历了疫情影响，稳增长的需求提升，在这样的条件下突破限额也属正常，但需要按照法定程序向相关部门报备。

基于2020年全国人大会议推迟召开的特殊情况，为不影响地方债发行进度，财政部向全国人大常委会申请相关程序后，在2020年4月提前下达了第三批地方债新增额度。在三批债券提前下达完成后，年内提前下发的债券总额度为28480亿元，超过了2019年新增额度60%的比例限制。

中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监朱磊告诉记者，通常情况下，从债券额度下发到正式发行都会有时间差，这几年稳增长任务突显，中央提前下发债券额度，一方面有利于缩短地方政府债券发行时间，另一方面也有利于提高债券资金的使用效率。

据记者了解，2015年全国人大常委会正式批准对地方政府债务余额实行限额管理。按照规定，每年财政部在全国人大或其常委会批准的限额内提出分地区限额方案。

额度下达到地方后，地方政府需要经同级人大常委会批准后才可以发行地方债。受此规定影响，2015至2018年，地方债发行工作都是在全国两会召开后才正式发行。

2019年开始，全国人大常委会授权财政部可提前下达部分债券额度。由于债券提前下达，2020年首个工作日，近10省市披露了3000多亿元的债券发行计划，其规模远超2019年同期水平。

那么2021年是否会提前下发债券额度？上述基层财政部门人士告诉记者，往年12月份财政部都会通知各地申报债券使用额度，2020年截止到12月底我们并没有收到相关申报通知，因此2020年不会提前下发2021年的部分新增债券额度。“但是新增债券额度应该会在一季度陆续下达，估计全国两会召开之前会形成一定规模。”

专项债口径收窄

尽管债券额度没有提前下达，但2021年专项债的发行规模依然是市场关注热点。根据财政部的统计，2020年1～11月，全国发行地方政府债券62602亿元。其中，发行一般债券22305亿元，发行专项债券40297亿元。

截至目前，新增专项债重点用于国务院确定的交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域，并积极支持“两新一重”、公共卫生设施建设中符合条件的项目。

大岳咨询总咨询师何涛在接受记者采访时表示，受疫情影响，2020年专项债的使用范围不断扩大和优化，并在疫情防控、基建投资、纾困企业等领域发挥了明显效果，为中国经济高质量发展提供了有力支撑。

据悉，为对冲疫情影响，2020年我国新增了1万亿元财政赤字、并增发1万亿元抗疫特别国债，同时提高新增专项债额度至3.75万亿元。在一系列强对冲举措下，2020年前11个月，民间固定资产投资同比增长0.2%，增速年内首次转正。

国家统计局新闻发言人付凌晖在国新办发布会上说，这说明随着经济的恢复，市场性的投资在增加，经济运行逐步由政策带动向市场内生增长转变，民间投资累计增速由负转正反映了这样的特点。

然而，积极财政政策的持续发力，一定程度上也推升了政府杠杆率并加剧了地方财政压力。根据中诚信国际研究院的统计，目前地方政府专项债务率（专项债务余额/政府性基金预算收入）已攀升至100%以上，专项债务余额增速也已超过政府性基金预算收入，专项债务风险不容忽视。

中诚信国际研究院高级研究员汪苑晖认为，从近年来数据看，2020年专项债新增额度属于超常规发行，未来专项债进一步扩容的空间也有限。但基于稳增长和化解隐性债务需要，新增专项债额度也不宜出现大幅下降。“我们预测，2021年新增专项债额度可定在3.2万亿元左右。”

来自券商机构的预判显示，2021年积极财政政策将逐渐恢复到“常态化”，相应地，地方政府专项债的规模需要有所减少，同时赤字率也应该下调至3%左右。

国泰君安宏观研究院的报告指出，当前专项债面临着项目资金闲置、收益不及预期等风险，加之债券市场信用风险释放加速，2021年财政政策的宽松力度可能不及2020年，按此推测，预计2021年新增专项债的发行规模约为3.5万亿元，较之前的3.75亿元有所减少。

增强财政可持续性

降低专项债发行规模除了财政政策适当收紧影响外，地方政府的债务风险也是中央考虑因素。一直以来，化解债务风险是地方政府债务管理的关键。

财政部统计口径中，截至2020年11月末，全国地方政府债务余额255595亿元，控制在全国人大批准的限额之内。经第十三届全国人民代表大会第三次会议审议批准，2020年全国地方政府债务限额为288074.3亿元。

上述基层财政部门人士解释，当前债务率已经接近警戒区间（100%~120%）下限。如果2021年地方政府依然按照2020年的债券规模继续发债，则2021年的债务率有可能进入警戒区间。

该人士介绍，自2015年新预算法允许地方政府举债后，地方政府债券发行规模就维持在高位，远远高于同期经济增速和财政收入增速。对此，财政部部长刘昆发文强调，要完善以债务率为主的地方政府债务风险评估指标体系，健全地方政府偿债能力评估机制，防范化解地方政府隐性债务风险。

多位财税人士认为，为防范地方政府违法违规举债带来的风险，财政部或将加强对违规违法举债和隐性债务风险的防范和监管。

2020年最后一个月，财政部发布《地方政府债券发行管理办法》，要求地方财政部门切实履行偿债责任，及时支付债券本息，防范专项债券偿付风险。同时，对新增债券、再融资债券、置换债券发行规模提出要求。

按照规定，债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。

何涛认为，实际上地方财政部门每年债券发行规模，都在国务院批准的分地区限额内，2020年超额发行也属于特例，2021年债券发行会回归到正常水平，但发行规模下降不代表地方政府债务风险会降低。

“专项债扩容背后也暴露出一系列问题，比如专项债作为政府财政预算内资金，需结合项目属性、收益性等因素优选符合国家重大战略及补短板需求的项目，减少政府债务负担。”何涛说。

在他看来，各地政府也需要提升专项债资金与项目的匹配程度、加强募投项目筛选以及进行动态风险监测等内容，进一步细化全生命周期的风险管理，防范专项债潜在风险。

财政部对此表态称，专项债券要坚持资金跟着项目走的思路，加快建立项目储备和前期准备、评估、遴选等工作机制，发挥债券对经济建设有效拉动作用。

刘昆表示，未来要完善常态化监控机制，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。要全面加强项目财政承受能力论证和预算评审，涉及财政支出的全部依法纳入预算管理，坚决防范化解风险，以增强财政可持续性。

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