金融消费者保护五年考：一场上下联动的行业变革

原标题：金融消费者保护五年考：从无到有，未来可期

来源：平安普惠金融研究院

作者：宫尧 平安普惠金融研究院研究员

新修订的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》将于11月1日起正式施行。《办法》作为我国金融消费者保护领域最重要的指导政策，反映了金融市场快速发展对消费者保护工作提出的全新要求，标志着我国金融消费者保护工作迎来新局面。

国内金融消费市场在过去几年实现了跨越式发展，数字金融的兴起提升了大众的金融服务可得性，丰富了金融产品的供给方式，同时也带来新的挑战。金融产品的专业性和复杂程度普遍较高、消费者金融素养参差不齐、部分从业机构经营管理不规范等，造成消费者合法权益受到侵害的现象频发。如何建立一套完善的金融消费者保护体系，既约束金融机构从业行为，也提升消费者维护自身权益的能力，是摆在监管与行业面前的重要课题。

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金融消费者保护这五年：

从无到有，一场上下联动的行业变革

1． 推进顶层设计。2015年11月国务院办公厅印发《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，这是中央首次对金融消费者保护做出全面系统的部署，提出维护金融消费者财产安全权、知情权、自主选择权等八项权利，明确了监管部门与市场机构的责任划分，强调规范市场行为、加强监督管理等消费者保护核心原则。根据国务院指导意见，央行于2016年12月制定颁布了《金融消费者权益保护实施办法》，从规范经营、完善内控等方面对金融机构提出具体要求。特别是针对彼时的行业状况，着重对个人金融信息保护和消费投诉处理做出规定。

2020年9月，央行修订发布了新版《金融消费者权益保护实施办法》。新《办法》充分考虑到近年金融行业尤其是互联网金融发展对消费者保护提出的新要求、新挑战，一方面强调从公司治理层面完善消费者保护制度建设，督促金融机构将消费者保护内化到经营管理的每个环节，另一方面细化了信息安全、营销宣传等关键领域的经营要求，针对性强，也更具操作性，使金融消费者保护更加有法可依、有据可依。

2． 构建监管体制。次贷危机后，我国逐渐构建起审慎监管和行为监管并重的监管体系，由央行统筹负责。金融消费者保护是行为监管的主要目标。围绕这一目标，央行于2012年成立金融消费者权益保护局，牵头制定相关政策，并在央行职责范围内开展消费者保护的监管落实工作。原银监会、原保监会和证监会也先后成立消费者保护局和投资者保护局，其分支机构也内设金融消费保护中心、维权中心等专门机构，负责各自领域的政策制定、行业监管、投诉处理以及消费者教育等工作。银保监会合并成立以来，其监管职能划分更加科学清晰，推动了消费者保护和监管工作更加顺畅有效的开展。目前以一行两会为核心的金融消费者保护监管体系已基本完善。

3． 优化行业实践。近年来互联网消费信贷、个人理财等创新金融产品兴起，在为消费者带来便利的同时，也滋生很多行业乱象。以“e租宝”为代表的侵害消费者权益事件，为行业敲响警钟，其中暴露出的金融机构内控失效、消费者金融素养缺失等问题，至今仍是金融消费者保护的核心议题。对于行业而言，需要做的不仅是防范化解每一例风险个案，更重要的是从源头出发，建立消费者保护的护城河，尤其是提升消费者选择金融产品、识别金融风险的能力。为此，我国正大力构建以金融机构为主体的消费者教育体系，充分发挥金融机构的触达优势和实践经验，落实其消费者保护和教育第一责任人的定位。

一方面，金融机构从完善内部机制、优化产品设计等角度加强自我管理，筑牢消费者保护的防火墙。以工商银行为例，早在2012年即成立总行一级部门——消费者权益保护办公室，统筹负责全行消费者保护工作建设，形成高层推动、职能部门牵头、各业务部门和分支机构各司其职的消保工作格局。制度体系上，工行先后制定了《消费者权益保护工作管理办法》《客户投诉管理办法》《关于分支机构消费者权益保护工作的指导意见》等一系列规章制度，推动了消费者保护工作的制度化、规范化。2019年，工行在董事会下新设“社会责任与消费者权益保护委员会”，制定印发《消费者权益保护审查工作管理办法》，完善消保考评机制，从公司治理、制度建设等方面进一步完善消费者保护体系。

另一方面，金融服务机构在消费者教育方面也发挥核心作用，助力消费者提升维护合法权益的意识和能力。例如支付宝推出针对全年龄段人群的短视频IP“拆局侠侣”、面向18-25岁年轻人的直播课堂“正益冲击播”；充分利用自有平台资源推出线上教育产品“答答星球”，围绕理财投资、网购安全等话题普及金融知识；与人民网、中国青年报共同发起线下金融消费者保护计划“扫雷行动”，以每月覆盖一个省份的速度，将在两年内将金融知识送达全国100个乡村、100个工厂、100所学校和100个社区。通过线上线下并行发力，支付宝已逐步探索出一套精准聚焦、差异化宣传、多渠道推广、数字化教学的创新型金融消费者教育模式。

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未来可期：补短板，全面完善金融消费者保护体系

过去五年，我国金融消费者保护体系建设经历了从无到有的跨越，目前已具备较完整的监管框架和机构设置，各项机制成效逐渐显现，但在几个主要领域仍有较大的提升空间。

1．进一步整合理顺监管职能

危机后，“双峰”监管成为国际上广泛采用的金融监管模式。所谓双峰，是指金融监管按照审慎监管和行为监管的双重目标设置监管机构。其中审慎监管的目标是维护金融稳定、实现金融机构稳健经营、防范和化解系统性风险。而行为监管是防范金融机构可能出现的道德风险、欺诈和不公平交易，保护消费者权益。危机中，加拿大、澳大利亚等国家因实行独立的行为监管，重视消费者权益保护，从而展现出更强的经济韧性。例如加拿大于2001年成立金融消费者管理局（FCAC），将过去分散在不同机构的金融消费者保护职能集中起来，统一实行行为监管。

我国宏观审慎监管职能由央行承担，同时央行内设金融消费权益保护局履行行为监管，属于“内双峰”监管模式。但在具体的监管执行层面，由于我国采取金融分业监管，因此涉及消费者保护的监管职能分散在一行两会等不同部门，央行虽然在政策上起协调主导作用，但监管执行仍由各部门承担。面对混业经营趋势深化、金融创新不断涌现的市场环境，容易出现监管重叠和监管真空。

从国际经验看，英国金融行为监管局（FCA）、美国消费者金融保护局（CFPB）等机构都是按照“双峰”监管原则，在后危机时代建立的独立行为监管机构，统筹负责与金融消费者保护相关的机构监管、政策制定、投诉解决以及消费者教育等工作。相比于过去分散在不同政府部门甚至不同行政区域的监管形态，由单一机构独立、统一地开展金融消费者保护，有助于提高政策完备性和执法有效性，避免政出多门，也便于及时有效地处理消费者投诉。

我国近年对金融监管体制上做出重大改革，成立了国务院金融稳定发展委员会以强化监管协调，补齐监管短板，同时将原银监会、原保监会合并为新的银保监会，以适应混业经营趋势，提升监管效率。目前“一委一行两会”的金融监管结构符合我国的金融发展特点，现阶段成立单独的消费者保护机构可行性较小。但在内部职能安排上仍有调整空间，例如统一由金融委完成政策制定、机制安排等顶层设计，一方面统筹兼顾各细分市场，提高消费者保护的整体性，另一方面提高政令层级，强化跨行业、跨部门协调，确保政策落实有力。

2．构建结构完备、与时俱进的政策体系

我国金融消费者保护政策尚存在体系不完善、层级不清晰等短板。各领域相关内容散见于《商业银行法》《证券法》等法律以及《证券期货投资者适当性管理办法》、《保险消费者权益保护工作要点》《银行业保险业消费投诉处理管理办法》等部门文件中，或是效力高但内容泛，或是内容细但效力低，缺少一部覆盖面广、内容完善的上位法，对金融消费者保护工作做出全面统一规定。

2020年9月央行发布修订后的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，将其由规范性文件升格为部门规章，提升了法律效力，内容也更加完善。但其适用对象仅限于银行业机构和非银行支付机构，保险、证券行业仍然缺少全面的、高层级的消费者保护法规，跨行业或创新类的金融机构、类金融机构更是常常处于监管真空，对消费者权益构成潜在风险。

此外，金融科技的发展催生了大量金融新产品、新服务、新模式，对隐私保护、信息安全、数据使用提出更高要求，也对消费者保护提出新的挑战。近年监管大力整顿金融无序创新导致的市场乱象，先后对P2P公司、第三方数据公司等进行清理规范，取得重要的阶段性成果，有效维护了消费者权益。但政策制定仍相对滞后，监管部门更多是出台“补丁式”文件，针对性强但覆盖面窄。围绕金融创新中消费者保护，亟需出台效力等级较高且能前瞻性反映市场发展方向的政策，扎紧金融创新的制度篱笆。

3．全面完善消费者投诉与救助机制

投诉与救助机制是消费者保护体系的重要组成，属于事后保护措施。消费者在与金融机构的接触中通常是弱势方，出现纠纷时经常面临金融机构强硬对峙，因此畅通的投诉渠道和有效的救助安排是维护消费者正当权益的最后一道防线。

近年来我国在金融投诉受理、纠纷解决、侵权赔偿等机制上均有显著进步。投诉渠道方面，各金融监管部门及其分支均设有专门机构接受消费者投诉，央行于2014年在全国开设12363金融消费权益保护咨询投诉电话，方便消费者进行非现场投诉。2020年1月，银保监会发布《银行业保险业消费投诉处理管理办法》，从机制建设、处理流程等方面对银行保险机构做出全面约束。纠纷处理方面，除监管机构直接参与处置之外，各地还探索建立多样化的纠纷解决机制。以上海为例，2014年上海率先成立金融消费纠纷调解中心，作为行业调解组织依法对金融消费纠纷进行调解。该中心在2016年创新推出了小额金融消费纠纷快速解决机制，积极探索更加便捷、高效的纠纷处理方式，并在各地得到推广。2018年，上海金融法院成立，是我国首个专门受理金融案件的司法机关，为完善金融消费者保护法律体系、提升金融消费纠纷处理的专业化水平作出重要贡献。

但从全国范围来看，投诉难、调解难、维权难的情况还普遍存在，多渠道、体系化的投诉和救助机制仍待完善。由此造成的不仅是消费者的合法权益无法得到保障，更催生了所谓代理维权、代理投诉等“黑产”，使消费者遭受二次财产损失。今年以来，“代理全额退保”、“代理处置信用卡债务”甚至教唆恶意逃废债等黑产现象愈演愈烈，严重干扰了正常的金融秩序，损害了社会信用环境。面对违法行为，在金融监管介入之外，更应协同司法力量重拳打击，及时遏制风险蔓延，挽回消费者财产损失，

4．多措并举实施金融消费者教育

金融机构行为监管与金融消费者教育是消费者保护的一体两面。长期以来我国的金融消费者保护实践更多是着眼于金融机构，在消费者自身金融素养提升方面存在明显短板。尤其面对层出不穷的金融产品创新，监管措施往往滞后，甚至出现监管真空期。此时消费者能否正确认知自己的需求、准确识别产品包含的风险，做出理性选择，将在很大程度上决定消费者能否保障自身权益不受侵害。

金融消费者教育是一项面向全民的系统工程，涉及政策制定、体制搭建等多个方面，需要监管部门和金融机构协力完成。

其中监管部门的人力和资源有限，应主要负责制度基础设施的建设完善，在实际的消费者教育执行中，可通过重点项目、标杆工程撬动更广泛的社会参与。央行自2013年起每年9月在全国开展“金融知识普及月”活动，金融机构广泛响应、积极参与，围绕储蓄、信贷、保险、支付、理财等主题开展丰富多样的宣传活动，打造了以监管牵头、行业参与模式开展消费者教育的生动样板。

金融机构作为接触消费者的窗口，是消费者保护的第一道防线，也是开展金融教育的第一责任人。《金融消费者权益保护实施办法》中首次明确要求金融机构建立健全“金融知识普及和金融消费者教育制度”，承担“金融消费者教育主体责任”。《办法》提出“金融机构应当制定年度金融知识普及与金融消费者教育工作计划，结合自身特点开展日常性金融知识普及与金融消费者教育活动。”

平安普惠于2018年启动的“维C行动”金融消费者赋能项目（以下简称“维C行动”），是企业发挥主动性、深入参与消费者教育的典型模式。“维C行动”有两层含义，一是维护消费者（Customer）权益；二是取维生素C增强免疫力之意，寓意提升消费者对金融产品使用风险的“抗体”，着力提升消费者的金融风险识别和金融风险处理两项能力。

“维C行动”针对小微经营者、普通工薪阶层、大学生、老年人四类重点人群，开展“金融知识普及月”、“维C大使进四区”和线上金融素养提升平台三大金融素养提升行动。自2018年起，平安普惠每年9月响应央行“金融知识普及月”活动，组织全国各分支机构走上街头，向市民普及金融和信贷知识，倡导理性借贷观。至今年9月，这类活动已举办了逾100场，覆盖人群超10万。作为常态化的金融教育行动，平安普惠与各地志愿服务组织、公益基金会、公安系统等合作，举办“金融知识进四区”（商区、园区、社区、校区）讲座，向金融能力较弱人群普及借贷基础知识及风险防范意识。此外，为向更广泛的公众提供随时随地可获得的金融知识，平安普惠搭建线上金融消费者教育矩阵，例如在喜马拉雅APP上线音频栏目，邀请小额信贷之父杜晓山等嘉宾围绕借贷产品知识、信用记录保护、借款纠纷维权等话题制作音频栏目；在疫情期向小微企业主群体推出了《疫情期间小微企业复工指南》，向个人消费者发布《金融安全防骗指南》；联合中国经济网推出直播节目《安博士公益课堂——互联网贷款如何“防坑破套”》等。

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