城投“变局”

城投“变局”

本报记者/石健

宏观政策边际调整背景之下，债市信用风险释放加速，作为地方政府重要融资平台城投亦从幕后走向台前。

变局与风险交织中，城投违约风险也日渐暴露，截至2020年12月，共发生非标信用事件30余起，较2019年全年数量明显上升。

对于不少城投企业而言，发债、转型成为今年乃至今后的关键词。但是，对于透过两者背后，如何准确理解融资和发展的关系，仍然是一道待解之题。

多位受访学者表示，2020年伴随前期超常规政策陆续退出，债市信用风险仍将持续释放，叠加城投企业债务到期压力，城投企业在所处区域、行政层级、业务领域、转型进展等不同维度的结构性分化仍将加剧，重塑城投势在必行，未来五年是城投转型的大考时代。

从1.0到5.0

作为融资平台，城投应该承担怎样的角色和任务？

国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、现代咨询集团董事长丁伯康博士在接受《中国经营报》记者采访时称，“城投转型已成为未来五年需要地方政府和城投共同参与的一次大考，不是简单化的市场化改造，而是体制、机制、能力全方位的升级，优胜劣汰一定是未来的新常态。”

在丁伯康看来，从2010年至2019年，城投企业一直处于被规范的阶段。“从2010年开始，国家出台一系列文件规范城投，包括2014年出台‘甄别和清理地方政府债务问题’、2017年出台‘加强政府融资规范管理’以及2019年颁布的《政府投资条例》等。”

正是在一系列规范之下，城投企业一直有“城投信仰”之称。不过，走向聚光灯的城投其问题也同时暴露。

受到不同区域经济的影响，城投企业也逐步分化。在采访华东地区的一位城投负责人时，对方告诉记者，“城投公司在朝着‘金融＋实体’的模式发展，即通过成立产业基金去投资拟上市公司，继而实现新的增长收益。未来，还将尝试跨区域产业联动新业态。”

而在中南地区，一位城投负责人直言，“如果说传统城投只具备融资功能，目前正在通过增加建设运营服务完善融资平台功能。”

对于不同区域及发展业态，丁伯康将目前行业城投公司总结为五个层次。“对于只具备融资平台功能的可以称其为城投1.0；增加建设运营服务业务的为城投2.0；对于增加产业投资运营的称其为城投3.0；如果能够实现跨区域发展乃至走向全国的则为城投4.0；最后一种是跨国经营城投5.0，很遗憾目前这样的公司尚未出现。”

丁伯康认为，“如果城投企业想在市场上具有强大的竞争力和市场占有力，至少是3.0以上版本，但是当前绝大部分处于2.0至3.0之间。未来五年，城投行业将迎大考。”

引活水除阵痛

城投债已成城投“造血”的普遍良药，然而如何引源新水、活水才是应有之义。

穆迪企业融资部助理副总裁、分析师许晨告诉记者，“截至2020年11月，城投境内发债已达到4.1万亿元，相比上年3.5万亿元的发行量，已有显著提高。可以说城投公司2020年在境内市场上获得了大量的新增资金，可以满足其再融资的需求。”

中诚信国际研究院副院长袁海霞博士认为，“2020年以来，在注册制全面推行等政策利好影响下，城投企业融资环境改善，城投债大幅扩容，但三季度受万亿特别国债和专项债集中发行的挤出影响，城投债发行规模、净融资额环比明显回落。”

记者在采访中了解到，城投发债主要集中在借新还旧、补充流动性资金等用途。在袁海霞看来，在未来持续推进隐性债务化解的背景下，进一步拓宽市场化融资渠道、盘活存量资产将成为推进城投市场化转型的重要任务。

“4.1万亿元看似很大的量，但是仍然存在很多不均衡性。”袁海霞直言，“除债券外，银行贷款、非标贷款等是城投债务的主要构成，2019年末银行贷款占城投存量债务结构比重约为64%，远高于债券占比。同时，我国仍有一半以上城投企业暂未发债，发债平台中上市企业也仅有1%，城投企业直接融资尚有较大发展空间。”

如何因地制宜拓宽城投企业融资渠道？袁海霞认为，“可以从债券、股权两个方面入手。城投企业可充分发挥中期票据、公司债等标准化债券融资工具优势，尝试推动符合条件的PPP项目发行债券，比如进入运营期且有稳定现金流的资产；在股权方面，针对经济财政实力较发达且金融环境较好的区域，可通过盘活辖区内现有基础设施类的上市公司股权拓宽经营性现金流；直接融资之外，城投公司也可通过保险资金债权计划等方式，引进长期资金，优化债务期限结构，降低融资成本。此外，还可积极探索基础设施公募REITs渠道。”

虽然未来城投公司在融资渠道方面仍然大有文章可做，但是债务风险仍需有所预警。

通过梳理发现，2020年共发生城投企业非标信用事件30余起，较2019年全年数量有明显上升。记者采访中发现，上述违约多与城投为民企担保过高、城投迎来偿债高峰有关。

中诚信国际执行副总裁秦媛表示，“对于2021年的预判，城投与地方政府在业务上的联系与产业存在较大区别，短期内尽管城投信仰仍可期，但能否维持债券刚兑则存疑。目前依旧有较多平台企业对外部融资依赖较大，而平台债务的不可逆性，存在会推升债务风险的可能。”

面对如何让城投公司提质增效，如何抢抓转型机遇，北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华表示，“城投作为国有企业，应该在信息披露方面高于上市公司，但是，目前显然做得不够。我们在调研中发现，一些从事地产的城投公司会为某一项目成立子公司，但是一旦项目结束，子公司就会相继撤掉，这对于后续的维护和保障是相当不利的。所以应该提倡城投公司完善公司治理，至少参照上市公司标准，这将有助于城投转型更加规范、高效。”

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