原标题:社科院杨志勇:警惕金融市场“传染病” 来源:时代周报
时代周报记者 王心昊 发自广州
债务风险防控仍是当下宏观经济政策的重点。
12月11日,中央政治局召开会议,分析研究2021年经济工作。在经济领域,政治局会议要求强化反垄断和防止资本无序扩张,“抓好各种存量风险化解和增量风险防范”。
地方债管理要点,已从年初的“加快发行”“托底经济”,彻底转向“风险防控”。
与此同时,财政部官员近期密集发声,要求地方政府警惕债务风险。
国家财政部部长刘昆撰文指出,要强化地方政府隐性债务风险防范,严禁向地方政府违规提供融资或配合地方政府变相举债。财政部政府债务研究和评估中心副主任薛虓乾表示,2020年末,全国地方政府债券债务余额将达26万亿元,债务率接近警戒区间下限,“如果按这个规模发债,明年可能要进入警戒区间”。
2021年的财政政策是否将一改今年的积极节奏,转向紧缩?对已经发行的地方债存量债务,又应如何化解?时代周报记者专访中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇。
财政政策仍将保持积极
时代周报:这次的中央政治局会议提出要化解存量风险,这是否意味着2021年财政政策转向紧缩?
杨志勇:从政治局会议的定调来看,明年经济工作重点会围绕整体推进改革展开。化解存量风险也是改革目标的一个部分。具体到财政政策而言,就是要实现提质增效。
2021年,国内外经济形势预计依然复杂,疫情影响的不确定性在一定程度上依旧存在,积极的财政政策有延续的必要。此外,考虑到经济形势以及财政收支的可能,明年也只有继续保持积极的财政政策,才能实现财政的正常运行,促进宏观经济的稳定。
与此同时,为合理设定财政赤字率,满足财政风险防范的要求,相应地,货币政策还需保持稳健,并提供相应的合理流动性。
回归到政治局会议提出的要求,防风险应该是在建立现代财税金融体制的前提下,让财政政策和货币政策的运行更加符合宏观调控的需要,而不是简单地让政策紧缩。
时代周报:有财政部官员表示,2020年末,全国地方政府的债务率将接近警戒区间下限。应如何看待当前地方政府的债务水平?
杨志勇:债务率是衡量一个地区债务风险的重要指标,即债务余额与政府综合财力之比。但我认为,衡量政府的债务水平,更应该关注全国层面的数据。根据财政部2019年底数据,中央及地方债务总计38.11万亿元,全国的政府债务率为38.5%,低于欧盟60%的警戒线,也低于主要市场经济国家和新兴市场。
但对于地方债而言,更重要的因素并非显性债务,而是隐性债务,因为显性债务可以通过债务置换以及其他方式进行风险缓冲。但在国内,目前地方政府的隐性债务数字都没有完全搞清楚,过去的实操中也存在很多的灰色地带,这些才是防范风险最应该关注的地方。
时代周报:今年地方债规模迅速上涨,结合债务风险,明年地方债的发行节奏是不是会放缓?
杨志勇:应当说,今年地方债规模迅速上涨,最主要的原因是为了对冲疫情所带来的冲击。或者说,为了应对疫情,财政政策和货币政策只能转向扩张。
与往年在3月份制定地方债发行规划不同,今年的全国两会因为疫情而推迟到5月份,那时国内疫情的高峰已经基本过去了,财政政策也开始逐步转向刺激经济恢复,在这个时候出台地方债安排,我认为已经考虑到了地方债发行规模的实际变化。
至于明年的地方债发行节奏,我个人认为,会恢复到一个相对平稳的状态。今年最大的不稳定性是疫情导致的,而从目前来看,至少在国内环境中,疫情不会发生更多的显著变数。在此基础上,明年的经济大概率会保持相对平稳。
同时,对于地方债的优化,更多会体现在结构的优化调整上。例如对于一般债和专项债监管的进一步细化,以及对专项债偿债资金来源以及资金使用的优化上。
合理看待“扎堆”
时代周报:财政部近日细化了地方债发行计划报送流程。如何看待当前地方债发行“扎堆”的现象?应当如何避免资金空转、提高地方债的使用效率?
杨志勇:财政部要求地方政府上报发债计划,我认为最终指向的是提高资金使用效率的问题。目的是通过协调各地地方债的发行节奏,提升整个地方债资金管理水平,最终实现“好钢用在刀刃上”。
从市场化角度而言,地方债发行“扎堆”并不一定是坏事:地方政府在资金较为宽裕的时间周期内发债,压降资金成本,本身就是市场化的行为。另一方面,大多数地方债是有发行时间要求的,额度必须要在规定时间之前用完,否则就要收回。因此,很多地方政府会在限期之间集中发债,同样会形成“扎堆”现象。
但“扎堆”的确也会形成问题,尤其是大量地方债在同一时间发行,对流动性造成波动。同样,“扎堆”发行债券之后,一部分地方政府根本没有足够的项目来承接资金,导致资金空转。
要提高专项债资金的使用效率,我认为最核心的,是要一个一个项目地做好财政规划,确保资金到位情况和项目进度相配。
例如一个建设项目,这个项目前期要经过立项、报建、施工很多流程,每一个流程需要的资金都是不一样的。合理的现金流,是在流程开始之前资金就已到位,而不是项目等资金或者是资金等项目。这些都是具体的问题,只有一个一个项目的管理流程都理顺了,专项债的效率才会提高。
时代周报:有专家表示,当前地方政府的问题不仅仅是债务率上升,而是发了债之后无法支出,因为没有项目。那么应当如何优化项目库的建设?
杨志勇:近期国务院针对地方专项债的大督查也反映出,一部分地方专项债投资项目的确是缺乏基础,很多时候资金到位了,但是项目却迟迟未能上马。
有人说这是要建好项目库的问题,我则认为这是如何优化项目报备的问题。从专项债的发行来看,报备的时候就需要有相应的项目立项,如果项目有问题甚至项目本身就是无中生有的,就应当在项目报备的过程中予以解决。
因此,现在一方面要做的,是事前加强督查和审查机制,确保项目是真实有效的;另一方面来还要加强事后问责,通过对责任人进行追究,以避免这种不作为、乱作为的行为。如果这些措施仍然不能够有效地减少资金空转,没有项目与资金相匹配,那可能就是目前的报备机制仍然有优化的空间。
土地财政难以支撑
时代周报:土地财政依然是地方专项债偿还最重要的资金来源,但在“房住不炒”的宏观政策调控下,单一的土地财政是否能够有效撑起未来数年的地方债偿付高峰?
杨志勇:首先应当明确,不是所有的土地都能为政府带来大量收入,只有商品房地块是值钱的,非住房地块特别是工业和农业用地,价格普遍较低。而在“房住不炒”的大政策背景下,要求房价像之前那样迎来爆发式增长、支撑起政府的卖地收入,并不现实。在这种情况下,要靠单一的土地财政支撑政府收入,可能比较困难。
在地方债发行时,地方政府就要考虑当地的财政风险。到了使用以及偿还地方债环节时,地方政府更应该考虑到,如何通过多渠道的合理方式盘活地方政府资产。简单来说,就是专项债券应该给那些有收益的项目,否则就容易导致专项债券一般化。这需要从具体项目入手,才能实现优化政府债券发行结构的目的。
时代周报:前财政部部长楼继伟指出,6%―7%的名义GDP增速可能就是未来财政收入的天花板。你如何预测未来财政收入的增速?
杨志勇:首先要明确,经济增长速度和财政收入的增长速度,大概率不是同步的,且财政收入还受像包括减税降费等措施的影响。因此,不太好预测,未来6%―7%的名义GDP增速就是财政收入增长的“天花板”。
另一方面来说,财政收入并不是增长多少就要花多少。中国人总是强调“积谷防饥”,在财政政策的制定上也是如此,收入和支出,在非必要的情况下,大概率不会同步增长。我认为,更合理的方法是财政决定今年需要花费多少资金,然后和预期收入相比,缺口在哪里,需要通过发行多少债券来填补,而不仅仅是简单地考量。
再加上财政本身就是一个收支概念,就算财政收入增长缓慢,还是可以通过压降不必要的开支,以确保收支水平处于合理区间。这就涉及如何优化预算机制的问题了。
时代周报:明年,财政收支缺口可能还会扩大。在财政收入不断收缩的状态下,地方政府偿债能力开始受到质疑。这种担忧是否合理?
杨志勇:从刚才提到的“房住不炒”,以及专项债大多依靠土地财政偿还的情况来看,这种担忧的确有道理。据我了解,有些地方,借下了可能需要几十年才能还清的债,但债期却只有几年或者十几年,这本身就是错误的。
我们现在正在纠错。今年发行了不少长期甚至是超长期的债券,这部分债券就是为了解决错配的问题。有些项目,收回成本可能需要十年甚至二十年,但债期却只有三年或者五年,这些债务期限结构明显是有问题的,要缓释这些风险,债务置换是一个很有效的方法。
总的来说,要非常注意债务风险。在整个金融市场里面,很容易有“传染病”:如果一个小地方因为还债出了问题,这种效应会迅速传遍整个金融市场。因此,应当防范在前。但从整体来说,虽然有一部分地区的政府债务率已经超过当地发展水平,但目前地方债的问题仍然是可控的。
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