社科院杨志勇：警惕金融市场“传染病”

原标题：社科院杨志勇：警惕金融市场“传染病” 来源：时代周报

时代周报记者 王心昊 发自广州

债务风险防控仍是当下宏观经济政策的重点。

12月11日，中央政治局召开会议，分析研究2021年经济工作。在经济领域，政治局会议要求强化反垄断和防止资本无序扩张，“抓好各种存量风险化解和增量风险防范”。

地方债管理要点，已从年初的“加快发行”“托底经济”，彻底转向“风险防控”。

与此同时，财政部官员近期密集发声，要求地方政府警惕债务风险。

国家财政部部长刘昆撰文指出，要强化地方政府隐性债务风险防范，严禁向地方政府违规提供融资或配合地方政府变相举债。财政部政府债务研究和评估中心副主任薛虓乾表示，2020年末，全国地方政府债券债务余额将达26万亿元，债务率接近警戒区间下限，“如果按这个规模发债，明年可能要进入警戒区间”。

2021年的财政政策是否将一改今年的积极节奏，转向紧缩？对已经发行的地方债存量债务，又应如何化解？时代周报记者专访中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇。

财政政策仍将保持积极

时代周报：这次的中央政治局会议提出要化解存量风险，这是否意味着2021年财政政策转向紧缩？

杨志勇：从政治局会议的定调来看，明年经济工作重点会围绕整体推进改革展开。化解存量风险也是改革目标的一个部分。具体到财政政策而言，就是要实现提质增效。

2021年，国内外经济形势预计依然复杂，疫情影响的不确定性在一定程度上依旧存在，积极的财政政策有延续的必要。此外，考虑到经济形势以及财政收支的可能，明年也只有继续保持积极的财政政策，才能实现财政的正常运行，促进宏观经济的稳定。

与此同时，为合理设定财政赤字率，满足财政风险防范的要求，相应地，货币政策还需保持稳健，并提供相应的合理流动性。

回归到政治局会议提出的要求，防风险应该是在建立现代财税金融体制的前提下，让财政政策和货币政策的运行更加符合宏观调控的需要，而不是简单地让政策紧缩。

时代周报：有财政部官员表示，2020年末，全国地方政府的债务率将接近警戒区间下限。应如何看待当前地方政府的债务水平？

杨志勇：债务率是衡量一个地区债务风险的重要指标，即债务余额与政府综合财力之比。但我认为，衡量政府的债务水平，更应该关注全国层面的数据。根据财政部2019年底数据，中央及地方债务总计38.11万亿元，全国的政府债务率为38.5%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场。

但对于地方债而言，更重要的因素并非显性债务，而是隐性债务，因为显性债务可以通过债务置换以及其他方式进行风险缓冲。但在国内，目前地方政府的隐性债务数字都没有完全搞清楚，过去的实操中也存在很多的灰色地带，这些才是防范风险最应该关注的地方。

时代周报：今年地方债规模迅速上涨，结合债务风险，明年地方债的发行节奏是不是会放缓？

杨志勇：应当说，今年地方债规模迅速上涨，最主要的原因是为了对冲疫情所带来的冲击。或者说，为了应对疫情，财政政策和货币政策只能转向扩张。

与往年在3月份制定地方债发行规划不同，今年的全国两会因为疫情而推迟到5月份，那时国内疫情的高峰已经基本过去了，财政政策也开始逐步转向刺激经济恢复，在这个时候出台地方债安排，我认为已经考虑到了地方债发行规模的实际变化。

至于明年的地方债发行节奏，我个人认为，会恢复到一个相对平稳的状态。今年最大的不稳定性是疫情导致的，而从目前来看，至少在国内环境中，疫情不会发生更多的显著变数。在此基础上，明年的经济大概率会保持相对平稳。

同时，对于地方债的优化，更多会体现在结构的优化调整上。例如对于一般债和专项债监管的进一步细化，以及对专项债偿债资金来源以及资金使用的优化上。

合理看待“扎堆”

时代周报：财政部近日细化了地方债发行计划报送流程。如何看待当前地方债发行“扎堆”的现象？应当如何避免资金空转、提高地方债的使用效率？

杨志勇：财政部要求地方政府上报发债计划，我认为最终指向的是提高资金使用效率的问题。目的是通过协调各地地方债的发行节奏，提升整个地方债资金管理水平，最终实现“好钢用在刀刃上”。

从市场化角度而言，地方债发行“扎堆”并不一定是坏事：地方政府在资金较为宽裕的时间周期内发债，压降资金成本，本身就是市场化的行为。另一方面，大多数地方债是有发行时间要求的，额度必须要在规定时间之前用完，否则就要收回。因此，很多地方政府会在限期之间集中发债，同样会形成“扎堆”现象。

但“扎堆”的确也会形成问题，尤其是大量地方债在同一时间发行，对流动性造成波动。同样，“扎堆”发行债券之后，一部分地方政府根本没有足够的项目来承接资金，导致资金空转。

要提高专项债资金的使用效率，我认为最核心的，是要一个一个项目地做好财政规划，确保资金到位情况和项目进度相配。

例如一个建设项目，这个项目前期要经过立项、报建、施工很多流程，每一个流程需要的资金都是不一样的。合理的现金流，是在流程开始之前资金就已到位，而不是项目等资金或者是资金等项目。这些都是具体的问题，只有一个一个项目的管理流程都理顺了，专项债的效率才会提高。

时代周报：有专家表示，当前地方政府的问题不仅仅是债务率上升，而是发了债之后无法支出，因为没有项目。那么应当如何优化项目库的建设？

杨志勇：近期国务院针对地方专项债的大督查也反映出，一部分地方专项债投资项目的确是缺乏基础，很多时候资金到位了，但是项目却迟迟未能上马。

有人说这是要建好项目库的问题，我则认为这是如何优化项目报备的问题。从专项债的发行来看，报备的时候就需要有相应的项目立项，如果项目有问题甚至项目本身就是无中生有的，就应当在项目报备的过程中予以解决。

因此，现在一方面要做的，是事前加强督查和审查机制，确保项目是真实有效的；另一方面来还要加强事后问责，通过对责任人进行追究，以避免这种不作为、乱作为的行为。如果这些措施仍然不能够有效地减少资金空转，没有项目与资金相匹配，那可能就是目前的报备机制仍然有优化的空间。

土地财政难以支撑

时代周报：土地财政依然是地方专项债偿还最重要的资金来源，但在“房住不炒”的宏观政策调控下，单一的土地财政是否能够有效撑起未来数年的地方债偿付高峰？

杨志勇：首先应当明确，不是所有的土地都能为政府带来大量收入，只有商品房地块是值钱的，非住房地块特别是工业和农业用地，价格普遍较低。而在“房住不炒”的大政策背景下，要求房价像之前那样迎来爆发式增长、支撑起政府的卖地收入，并不现实。在这种情况下，要靠单一的土地财政支撑政府收入，可能比较困难。

在地方债发行时，地方政府就要考虑当地的财政风险。到了使用以及偿还地方债环节时，地方政府更应该考虑到，如何通过多渠道的合理方式盘活地方政府资产。简单来说，就是专项债券应该给那些有收益的项目，否则就容易导致专项债券一般化。这需要从具体项目入手，才能实现优化政府债券发行结构的目的。

时代周报：前财政部部长楼继伟指出，6%―7%的名义GDP增速可能就是未来财政收入的天花板。你如何预测未来财政收入的增速？

杨志勇：首先要明确，经济增长速度和财政收入的增长速度，大概率不是同步的，且财政收入还受像包括减税降费等措施的影响。因此，不太好预测，未来6%―7%的名义GDP增速就是财政收入增长的“天花板”。

另一方面来说，财政收入并不是增长多少就要花多少。中国人总是强调“积谷防饥”，在财政政策的制定上也是如此，收入和支出，在非必要的情况下，大概率不会同步增长。我认为，更合理的方法是财政决定今年需要花费多少资金，然后和预期收入相比，缺口在哪里，需要通过发行多少债券来填补，而不仅仅是简单地考量。

再加上财政本身就是一个收支概念，就算财政收入增长缓慢，还是可以通过压降不必要的开支，以确保收支水平处于合理区间。这就涉及如何优化预算机制的问题了。

时代周报：明年，财政收支缺口可能还会扩大。在财政收入不断收缩的状态下，地方政府偿债能力开始受到质疑。这种担忧是否合理？

杨志勇：从刚才提到的“房住不炒”，以及专项债大多依靠土地财政偿还的情况来看，这种担忧的确有道理。据我了解，有些地方，借下了可能需要几十年才能还清的债，但债期却只有几年或者十几年，这本身就是错误的。

我们现在正在纠错。今年发行了不少长期甚至是超长期的债券，这部分债券就是为了解决错配的问题。有些项目，收回成本可能需要十年甚至二十年，但债期却只有三年或者五年，这些债务期限结构明显是有问题的，要缓释这些风险，债务置换是一个很有效的方法。

总的来说，要非常注意债务风险。在整个金融市场里面，很容易有“传染病”：如果一个小地方因为还债出了问题，这种效应会迅速传遍整个金融市场。因此，应当防范在前。但从整体来说，虽然有一部分地区的政府债务率已经超过当地发展水平，但目前地方债的问题仍然是可控的。

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