“十四五”时期需解决区域发展空间错配问题

“十四五”时期需解决区域发展空间错配问题

访上海交通大学特聘教授陆铭

本报记者/吴静/卢志坤

2021年是“十四五”规划的开局之年，根据已经公布的规划目标，“十四五”期间，我国将“促进国内国际双循环”作为未来5年的核心战略。

面对外部挑战和脱钩压力，在持续推进对外开放和“一带一路”倡议的同时，提振内需被摆在了重要位置。从空间角度看，今后五到十年，最大的结构性潜能就是加快都市圈和城市群发展步伐。

面对中国经济增长可能的下行压力，学者陆铭认为，城乡区域发展中的体制性、结构性问题亟待解决，若改革顺利则会在未来释放出新的动能。

作为一名长期研究中国经济、城乡和区域发展、劳动经济学的学者，陆铭目前是上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授。2020年8月24日，在中南海召开的经济社会领域专家座谈会上，他与其他8位专家一起，从各自专业领域出发，对“十四五”时期发展环境、思路、任务、举措提出意见和建议。

“空间错配”待解

近几年来，我国的农村结构、城乡结构和城市结构都在经历着未曾有过的历史性变迁。一方面，大量年轻人口向沿海一线城市、内地中心城市聚集，其中除了农村人口进城外，更多的则是由其他城市转向中心城市。这在客观上促使部分城市，尤其是中小型城市人口减少，处于收缩状态。据相关数据统计，已有数万个村庄消失。

陆铭指出，但这些地方在做规划时，并未根据实际情况作出相应的调整。“尤其是在一些人口呈负增长的城市，其中中国中西部较多，地方政府为了最大化自己的GDP，纷纷做大城市规划，这就导致一些地方投资没有相应回报，政府债务上涨。”

另一方面，在大型、超大型城市内部，随着人口的不断流入，相应的土地供应却在收紧，进而导致房价飙升，居民生活成本不断升高。与此同时，以往户籍制度改革在这些城市推进较慢，用工、土地成本等多重因素作用下，制造业和部分服务业迫于成本压力不得不从城市核心区退出，面临着既要降低成本，又不能远离供应链网络的两难选择。

陆铭认为，“十四五”期间，在持续推进城市化进程中，需要提高全社会资源配置效率，即解决“空间错配”问题。

目前，从数字上看我国的城市化率已经达到60%的水平，但与OECD（经济合作与发展组织，是由36个市场经济国家组成的政府间国际经济组织）国家历史同期水平相比而言，实际低了十个百分点。

此外，在不少城市中，有大约30%的常住人口是外来人口。尤其是个别超大城市这一比例甚至高达40%，非本地户籍外来人口中的一半居住时间超过5年，约20%居住超过10年。

户籍制度管制，意味着在对不同身份人群所提供的公共服务和社会保障待遇上实行差别化对待。据陆铭团队测算，一个外来人口在其他条件相同的情况下，要比本地户籍的人口少消费16%~20%。“如果这部分需求能够得到有效释放的话，对于促进消费提升和畅通内循环是有帮助的。”

实际上，面对这种“空间错配”局面，近两年来，国家层面已经逐步认识到，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。新形势下要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚。增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

从国际经验来看，人口向着大城市集聚在全世界范围内都是十分普遍的现象。发达经济体在与中国目前相似的阶段时，也出现了人口从城市核心区向郊区流动的态势，从而带动了大都市圈的逐步形成。

所谓都市圈，在空间形态上即“一小时通勤圈”，或已有核心城市周边50~70公里左右范围内，发展起一批小镇或若干小城，相互连接后形成新的城市网络体系。当若干都市圈相互连接，便进一步形成大经济区或城市群。

推进“人的城镇化”

目前，已有不少省市将都市圈建设作为“十四五”期间经济增长的重要推动力。但与此同时，以往造成人口与土地在空间上错配的因素还未完全消除。

其中最明显的就是行政区划的限制。“都市圈发展是跨越行政边界的，比如在上海，都市圈建设要跨越江浙沪的省级行政边界。如果按照传统的城市规划，不管是直辖市还是地级市，都只是做自己行政管辖边界范围之内的城市规划，相应地只规划自己的人口、土地、公共服务等，最终将会限制都市圈的整体发展。”陆铭指出，“目前我们还缺乏一种跨越省或者城市行政边界的规划和协调机制。”

这一问题在我国超大城市的管理上十分突出。陆铭介绍，从国际特大和超大城市发展经验角度来看，超大城市是其所属的都市圈的一个组成部分，“但目前国内对于特大、超大城市是否要发展成都市圈，我认为并未达成共识”。

以日本的东京都市圈为例，东京人口只有1000多万，但它周边连片发展的都市圈人口是3700万。以往，对于超大、特大城市的管理，我国采取的是严格控制人口增量的举措。然而，相比于像东京都市圈这样的国际经验，“我们的都市圈人口数量仍是较少的”。

陆铭认为，如果我们在超大城市的管理上，尤其是涉及到户籍制度改革上决心不够，那么随着外来人口数量和比重的不断攀升，严控人口增长带来的后果就是劳动力价格不断上升，公共服务建设不足将导致更多的社会矛盾出现。这种不符合经济规律的行政管理模式进而将影响未来超大城市产业发展和都市圈建设质量。

实际上，户籍制度一直是影响人口流动与聚集的重要因素。目前，我国已全面放开城区500万人口以下城市的落户限制。2020年9月份，上海发布相关规定，在以北京大学、清华大学为试点，探索对本科阶段为国内高水平大学的应届毕业生，符合基本申报条件即可直接落户的基础上，将试点范围扩大至在沪“世界一流大学建设高校”。这被不少专家学者解读为上海在落户政策上迈出了改革的步伐。

陆铭指出，这是中央逐步推进特大或超大城市户籍渐进改革的一部分。他一直认为，城乡间和地区间更为自由的人口流动，可对冲人口红利总量下降的负面影响，有利于提高劳动力资源的利用效率，缓解城市（特别是发达地区的大城市）的劳动力短缺。随着经济发展水平的提高，服务业占比将持续提高，可以创造大量就业，特别是有利于低技能劳动力充分就业和缓解贫困。

也正是基于这样的考虑，陆铭在2020年提出，疫情之下，更影响农民工市民化进程。据了解，这次新冠疫情对于低收入阶层，特别是从事普通制造业和服务业岗位的低收入群体冲击比较大，而这部分人群的主体就是农民工群体。以往，受户籍管制影响，他们在城市中并未被社会保障所覆盖。

陆铭建议，接下来应该让已经在城市里稳定就业和居住的这类人群能够实现市民化，不能再把农民工当作消化城市危机的“蓄水池”，而应该让在城市做出贡献的农民工，能够在城市里获得社会保障和均等的公共服务。在接下来的“双循环”格局中，农民工的市民化可以更好地畅通国内循环，释放国内消费力。另外，从生产要素自由流动角度来讲，农民工的市民化有利于打通全国一体化的劳动力市场，从而促进劳动力生产要素的自由流动，缓解城市地区劳动力供给不足的问题。

除了户籍制度之外，土地制度改革也将是影响“十四五”乃至更长一段时期我国城市化进程的重要方面。在都市圈内部，尤其是城乡接合区区域的土地制度改革迫在眉睫。

实际上，党的十八届三中全会时就已明确提出，要逐步实现农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市，同时也要创造条件使宅基地流转，近些年虽有探索，但进展未及预期。

陆铭指出，目前我国不少大城市周围有大量农村建设用地，如果这些建设用地可以入市，形成对城市房地产市场的土地供应，或者至少形成租赁住房的土地供应，将对降低大城市房价大有助益。与此同时，也能给城市近郊的农民带来更多的财产性收入，提高这些地区的城市化和现代化的水平。“现在我们在制度上仍然还有待突破，在操作上还有待加大步伐去推进这个事情。”

但同时他也认为，土地和住房供应要与人口流动方向相一致，这就要求在对待集体建设用地入市这一问题上应因地制宜，在人口持续增长和房价高企的城市增加建设用地供应；同时在人口流出地区，则要做减量规划，闲置的建设用地和农村宅基地复耕产生的建设用地指标，可以进行跨地区交易和再配置。

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